行政机关以公文的形式作出的行为是否具有可诉性？深圳法律顾问：不可一概而论

　　在司法实践中，我们经常可以看到行政机关以公文的形式作出某些行为，如公文、会议纪要、信函等，行政机关以公文的形式作出的行为是否具有可诉性。 深圳法律顾问的回答是：我们应该具体分析具体案例，而不是一概而论。

　　答复是上级行政部门应下级行政部门的要求而使用的正式文件。它是行政部门撰写申请时常用的正式文件。答复是一种态度，表明对请求的主题是否同意或可行； 答复必须对请求的内容作出答复； 答复是上级主管部门的结论性意见；下级主管部门对上级主管部门的答复必须得到认真执行，不得违背，必须得到强有力的主管部门的批准。会议记录是用来记录和传达会议情况和商定事项的正式文件。其书写和生产属于应用写作和公文处理的范畴，必须遵循应用写作的一般规则，严格按照公文发布的处理程序进行。该函件主要适用于行政机关之间互不隶属的通信往来、讨论工作、提问和回答问题或请求有关部门批准，范围相当广泛。作为主要语文之一，该信函具有与发行机关确定的其他主要语文相同的法律效力。

　　一般企业而言，诸如行政管理机关的内部工作会议纪要是不可诉的。会议纪要针对会议发展情况及会议议定的事项信息进行相关记载和传达，性质上是对会议所作的记录，本身只具有重要指导实践意义，不对外经济发生一些法律效力，换言之，未对行政相对人的权利义务产生社会实际问题影响的会议纪要是不可诉的。同样，对于我们作为公司内部环境行政人员行为的批复也不可诉。但会议纪要也好，批复也好，如是针对这些特定市场主体就特定事项作出分析影响相对人权利义务的事项，就具备了可诉的具体要求行政行为的条件，应当纳入国家行政诉讼的受案范围。因此，确定自己一个行政行为方式是否属于一种具体实施行政行为，是否存在可以通过依法提起行政诉讼，不能仅仅从公文名称或形式上进行科学判断，而应当考察公文的实质内容。

　　第一，从行政行为是否针对具体客体进行判断。这里所说的具体对象并不是指具体对象的数量，而是指具体对象是否确定，具体行政行为的具体对象是否确定，即使涉及大量的人，但只要它是一个确定的范围，即应当作为具体对象对待。

　　第二，看行政行为是否具有重复适用性。原则上，具体行政行为只对具体主体具有法律约束力，不得重复使用。这是区分具体行政行为和抽象行政行为的一个重要特征，抽象行政行为是指行政部门制定和颁布普遍行为准则的行为，是指一个国家的行政部门制定普遍具有约束力的行为规则的行为，包括行政条例、行政规则和其他决定、命令等，对不明确的人或事物具有重复适用性。

　　第三，从是否实际影响了行政相对人的权利义务来看。具体行政行为是指国家行政机关及其工作人员在行政活动中行使行政权力，针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项，涉及该公民、法人或者其他组织的权利和义务所作出的单方面行为。从具体行政行为的特征来看，行政机关作出的会议纪要、函件等公文，如果影响到行政相对人的合法权益，对行政相对人的权利义务产生直接的、外在的法律效力，则属于可诉的具体行政行为，受行政诉讼法的调整。

　　实践中，行政管理机关以会议纪要、函等形式发展作出的具体企业行政工作行为被提起环境行政复议或行政诉讼时，行政机关往往会从公文的名称、公文属于自己内部控制行政组织行为等几个问题方面中国主张其行为的不可诉。对于公文的名称前文已提及，不再赘述。但我们有必要在此就内部行政服务行为与外部行政道德行为作一简要情况分析，以便学生更好地理解与认识以会议纪要、函等公文形式主义作出的行政违法行为在具备何种经济条件时可以直接提起诉讼。

　　内部行政行为是指行政主体在内部行政组织管理过程中只对内部产生法律效力的行政行为。 根据行政行为原则，执行内部行政行为的行政机关与行政行为相对人之间存在一种隶属关系或其他隶属关系。或者存在监督与被监督的关系，内部行政行为通常只涉及行政机关的内部行政事务，其作用主要与行政机关的正常运作有关。 不影响外部对手方的权利和义务。根据《中华人民共和国行政程序法》、《最高人民法院关于实施《中华人民共和国行政程序法》若干问题的解释》和其他有关法律、司法解释的规定，行政机关对行政机关工作人员作出的奖惩任免决定，属于“内部行政行为”。对于此类行政行为，不可能向人民法院提起行政诉讼，属于不可诉行为。但从另一个角度看，如果是具有行政权的机关、组织或者个人的行为，与行政权力的行使有关，并对行政相对人的权利和义务产生实际影响，则可以起诉。属于人民法院受理行政诉讼案件的范围。考察其原则，关键是考察行政行为是否对行政相对人的权利义务产生实际影响，是否属于具体的行政行为，对于行政机关表面上以会议纪要、信函等形式作出的指示、指示等内部行政行为，虽然外部相对人不是直接相对人，但如果该行为利用行政机关的行政权力，赋予行政机关行使行政权力的权力，并对外部相对人产生必要和现实的法律效力，即内部行政行为实际影响外部相对人的合法权益，则会产生内部行政行为的外部性效果。这种行为符合具体行政行为的条件，则该行为是可诉的。

　　综上所述，以会议纪要、函等形式发展作出的公文是否需要具有可诉性，关键问题不是其形式，也不是其名称，而是要综合进行考察作出相应提高行政工作行为方式是否可以属于中国具体要求行政人员行为，是否为行政机关意志的体现，是否侵犯了行政相对人的合法权益。

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